我国突发事件应急管理体制存在的问题及完善对策 口魏 露 （天津南开大学滨海学院，天津３００２７０） 摘要：近年来，我国正处在突发事件高峰阶段，在未来很长一段时间内，我国政府都将面临突发事件所带来的严峻考验。有效 地应对公共危机和突发事件，维持人民安居乐业的社会秩序，是各级政府不可或缺的重要职责和必备能力。本文重点探讨我国突发 事件应急管理体制存在的问题及对策措施。 关键词：突发事件应急管理体制 问题对策 我国是世界上灾害损失最严重的国 家之一，２０世纪最后十年，中国的各类灾 害损失几乎占到全球损失的四分之一。不 得不承认，随着经济社会的快速发展，应 急管理相对落后的弊病也开始凸现。而非 典型性肺炎等突发事件的出现更是暴露 了我国突发事件预警和应急救援机制的 不完善，我国应对突发事件的能力还相对 薄弱。因此，在突发事件应急管理过程中， 不断加强政府和部门防御灾害和减轻灾 害的能力，建立“反应迅速、组织科学、运 作高效”的突发事件应急管理系统显得格 外重要。 一、关于突发事件应急管理体制的 内涵 （一）突发事件的概念 突发事件，是人们对于出乎意料的事 件的总称。这种事件通常会造成严重的经 济损失、人员的伤亡、环境的破坏，甚至危 害国家的政治安全、经济安全、社会安全 等。突发事件这个概念是人们一种约定俗 成的名词，并不规范和科学，国外使用更 多的是危机这一概念。所以，突发事件应 理解为是突然发生的形成危机的事件，而 突然发生的并未形成危机的事件并不能 称之为突发事件。 根据我国２００７年１１月１日起施行 的《中华人民共和国突发事件应对法》 的规定，“突发事件是指突然发生，造成 或者可能造成严重社会危害，需要采取 应急处置措施予以应对的自然灾害、事 故灾难、公共卫生事件和社会安全事 件”。 （二）应急管理体制的内涵 首先，应急管理体制是经过应急管理 实践检验并证明行之有效的、较为固定 的方法；其次，应急管理体制本身含有 制度因素，并且要求所有相关人员严格 遵守，而单纯的工作方式、方法往往体 现为个人做事的一种偏好或经验；第 三，应急管理体制是比一般制度更具有 刚性的“制度”。制度虽然要求所有人都 应当遵守，但它仍保留有一定的自由裁 。。＿＿－。。。。。。＿＿＿－－。。。。ｆ。＿’＿●。。。。。＿－ 。。。。。 ＇。 。。 。。。－ －。。。。＿。 ’。。。。。＿。－＿－。。。。。。 －－。。。。。。＿●●。。。。一 Ｊ蕾理观察・２００９年１１月 量空间，但是，应急管理体制则是一种 带强制性的制度；第四，应急管理体制 是在各种方式方法基础上总结和提炼出 来的，并经过加工使之系统化、科学化 的方法。而单纯的工作方式方法则因人 而异，并不要求上升到理论高度；第五， 应急管理体制一般是依靠多种方式方法 共同作用来运作的，而一般方式方法可 以是单一起作用的。 二、我国突发事件应急管理体制存在 的问题 尽管各级政府在经历了无数次的突 发事件后，总结并积累了一些应对的经验 和办法，但是，近年来我国政府在应对各 种突发事件时所暴露的问题仍然存在，应 急管理的现状仍然不容乐观，其问题主要 表现在以下几个方面： （一）应急管理与协调机构有待进一 步加强 从我国现行的突发事件应急管理体 制来看，虽然全部省级政府和大多数市县 级政府建立了应急管理领导机构和办事 机构，但还缺乏～个独立的、常设的政府 危机管理部门，一旦危机爆发，各个部门 往往是各行其是，各自为政，没有一个将 政府各个相关部门组织起来共同行动、共 同面对和解决突发事件的协调机构。专业 技术人员的缺乏、应急运行机制的不完 善、跨部门协调滞后都会导致每当突发事 件发生后，无法快速有效地应对突发事件 所形成的复杂局面。这种管理与协调往往 会导致贻误战机，处置操作混乱，效果不 能达到最佳。 （二）缺乏完备、联动性好的技术支持 系统 想要更好地实现快速接警及时处置、 应急资源优化调度、统一指挥、联合行动， 就必须要建立一套属于自己的信息化的 应急联动响应系统。目前我国仍然缺乏 对突发事件应急管理业务特性的全面性 把握，以及缺少足够对于应急平台建设 的指导性应急技术支持系统。在硬件和 软件的应用上，不同厂商所提出的方案 和效果差异很大，总是不能做到恰到好 处，并且公共安全技术的应用存在较大 欠缺，所以不能只重视硬件建设，而忽 视软件和信息建设。 （三）信息报告与公开不及时 事件有关信息能否及时报告，直接影 响应急领导机构的正确决策，最终采取必 要措施把握适当的时机解决问题。不能及 时报告信息的原因是多方面的，但主要原 因，一是事发地责任单位、部门或政府的 管理者对事态发展缺乏准确判断：二是事 发地责任单位、部门或政府的管理者缺乏 责任感。 事件有关信息能否及时公开，直接涉 及维护公民的知情权问题。只有让公众第 一时间掌握危机信号，采取一些必要的预 防和救治手段，才能把危机控制在最小的 范围之内。而我国有的地方政府在处理一 些危机信息时，往往存在重安全、轻信息 公开，重政府采取措施、轻发挥公众防范 作用，没有让公众在危机面前有充分的时 间做出正确的预防准备工作。 （四）相关部门对突发事件的特征认 识不全面 充分的认识突发事件特征是预防和 解决突发事件的关键，由于突发事件的爆 发时间无法确定，持续时间较短，传播范 围迅速，突发事件在一定时间和范围内是 难以控制的。突发事件所具有的特征要求 政府和相关部门在有限的时间内做出快 速反应，采取正确措施，用最短的时间使 损失降到最小，在这方面，ＳＡＲＳ带给我 们的教训是非常深刻的。另外，对于广大 人们群众来说，突发事件的爆发会打破人 们日常生活秩序，给人们造成身体的脆弱 和心理疾病的发生，突发事件经过一段时 间可能会得到控制和消除，但是，留给人 们的心理恐惧可能长期存在。因此，我们 应该仔细了解突发事件的基本特征，降低 突发事件给国家安全和人民生命财产带 来的危害。 （五）缺乏对突发事件的预防与准备 我国政府在应对突发事件过程中习 鱼篁 囡 惯依靠原有的经验，缺乏前瞻性和准备 意识，通常都是在一个事件造成巨大损 失和影响后，才开始想办法解决，采取 措施控制事态的进一步恶化。社会存在 各种不同因素，导致任何突发事件的爆 发都是有可能的，而政府和各级相关部 门如果不及时给予重视，造成的后果将 不可估量。在现代社会，我国政府应该 加大社会透明度，保障人民群众的知情 建，以及法律、法规或规章的制定等。统一 领导、协调和组织应对国家发生的重大、 较大突发事件，研究和决定突发事件应急 管理工作的重大事项，组织制定政府突发 事件总体应急预案。 （三）充分发挥信息应急管理联动性 和实效性 在建设应急管理信息系统的时候，必 须充分考虑应急管理系统的联动性。应急 管理信息系统包括五大平台：网络通讯平 台、地理信息平台、应急联动平台、专题 应急平台和决策支持平台，这五大平台 资源调动和处置方案。所以，编制预案时 应在总体框架下，体现区域的实际情况， 许多工作程序要细密，要有行动的方案细 节，包括现场指挥部的组建，信号的传递， 物资的保障等，而不应复制上一级的预 案。还需要进行经常的演练，使各级指挥 员和工作人员能够及时应对各种复杂环 境。建立信息共享平台，达到检验预案、锻 炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。搞 好应急演练，关键是应该突出重点、注重 实效，及时发现和纠正暴露出来的问题。 目前，各个部门都在抓紧建设自己应急指 权，对于涉及到人民切身利益的公共事 件应该及时、准确地向社会发布信息， 这样不仅能够增强人民群众的防范意 识，消除社会恐慌，而且还可以提高政 府的公信度和形象。所以，加强社会透 明度，可以更加有效的处理突发事件。 总之，我国政府和社会已经面对过各 种灾难和突发事件的考验，在应急管理方 面已经积累了相当的经验。但实事求是地 分析，我国政府的应急管理与公民的期望 仍然有一定的差距，政府应急管理体制和 机制尚不尽完善，应急管理能力也有待提 高。 三、我国政府对突发事件应急管理 体制应当采取的对策 （一）增强突发事件的忧患意识，构建 科学高效的预警机制 突发事件意识是突发事件预警和防 控的基础。全社会要加强突发事件管理教 育，树立居安思危意识。但是，在和平稳定 时期，人们往往缺乏突发事件意识，对能 够引起突发事件的诱因、征兆和隐患，或 者可能导致大面积扩散趋势的个案，或造 成事态失控和发生战争的可能性缺乏敏 感性，以致漠视星星之火而导致燎原之灾 的突发事件发生。为此，政府要努力在突 发事件来临前尽早地发现突发事件的征 兆，建立一套能够感应突发事件来临的信 号指标体系，这一系统能够判断这些信号 与突发事件之间关系。通过系统对所有信 号指标的科学分析，对突发事件风险源、 突发事件征兆进行不断地监测，判断突发 事件发生的速度、规模、损害程度以及发 展的趋势，及时地向组织或个人发出警 报，提醒组织或个人对突发事件采取相应 的应急行动。 （二）建立独立常设应急管理机构 我国政府应该建立应对突发事件的 独立常设机构。也可以尝试由一般中介、 非政府性质的团体来承担，但其性质是公 益性的，经费由政府支出。当然，这一切必 须以立法的形式规定下来，严格按照法律 的要求办事。设立的常设机构应该有足够 的权力来调动不同部门应对突发事件，并 处理好各部门之间的协调工作。它的主要 职责是承担和履行政府对突发事件的预 防、应急准备、应急处置和事后恢复与重 应该是联动的，而不是孤立的。应急联 动平台是应急管理信息系统的特征之 一，如果应急管理信息系统没有应急联 动平台，其功能将受到制约，也就会形 成应急管理信息系统的“信息孤岛”现 象，使应急管理信息系统建设脱离其他 的协作群体。从技术的角度，不仅要把 一个系统平台进行集成，更要把五大平 台进行集成中的集成，形成能够在统一 指挥下从各自部门的性质对事件进行单 独处理。在现实中不只是建设一个应急 指挥中心，而应该是在整合的基础上建 设各级中心的协作群体，在建设的时候 把公安、消防、急救、交警、防洪、防火、 防震、防空、公共事业、市长公开电话等 领域的各个应急分系统进行有效集成， 形成社会应急联动系统，这样在应对突 发事件时能够统一指挥、调度、协同处 理。 （四）加强信息流通，提高透明度 在突发事件来临时，由于突发事件不 确定性影响己大大超过事件的本身，对社 会运作体系、生命财产安全产生威胁，一 般公众很难对突发事件做出全面的分析， 大多都会倾向于将突发事件发生的主要 责任归结到管理部门，要求获得及时的、 真实的、透明的信息。因此，建立公众沟通 机制就显得非常重要。政府是信息沟通和 管理的指挥者，政府部门及时发布准确信 息，做出明确的说明和解释，将会有利于 突发事件向好的方面转化。公众在了解真 相后会更多地表现出宽容和理解，进而支 持政府采取的措施，这一点对突发事件的 控制有至关重要的作用。我们在抗击“非 典”的战役中，己经看到政府与公众共享 信息的举动和效果，看到了政府的务实、 作为和公信力。 （五）编制好应急预案，发挥好预案的 指导作用 应急预案建设的特点是它既反应了 应对各种灾害的经验，又体现了突发事件 的基本规律，明确了相应的应对措施。预 案把突发事件根据其大小和影响程度进 行了分级，根据每一级别启动相应级别的 挥系统，自成体系，各不相同。这就需要建 立信息共享平台，建立完善信息共享机 制，在指挥调度时互联互通，使各级政府 在应急管理中合理调度，科学决策，提高 工作效率。 结语 当前社会生活中，突发事件爆发的 频率直线上升，如重大交通事故、各类 爆炸事故、海啸、禽流感疫情、低温雨雪 冰冻灾害、汶川特大地震等对国家和人 民群众的生命财产安全以及社会稳定产 生了巨大影响。特别是在２００３年 “ＳＡＲＳ”公共卫生危机暴发以后，充分暴 露了政府危机管理的弱点，也唤醒了政 府的危机意识。“ＳＡＲＳ”之后，我国在突 发事件应急管理意识和应急措施方面已 经有了明显的改变，我国政府对突发事 件应对管理非常的重视，中央也成立了 相应的机构，另外全国人大在宪法里面 也增加了关于应急的条款，特别是在 ２００７年１１月１日生效的《中华人民共 和国突发事件应对法》公布施行以后， 我国已经把突发事件的应对纳入到法制 建设当中，同时也可以看到我国突发事 件应对已经步入正轨。总之，妥善的处 理突发事件将会对全民的生命财产安 全、环境保护、国家安全、公共秩序、构建 和谐社会起到重要意义。◆ 参考文献： 【１】过聚容．应急管理与危机管理运行机制的 比较研究【Ｊ】．中国管理科学，２００６，１４ 【２】赵红，康大臣，汪亮．突发事件应急管理机 理、机制与体系探讨【Ｊ】．中国管理科学， ２００６，１４ 【３】王佃利，沈荣华．城市应急管理体制的构建 与发展［Ｊ】．中国行政管理，２００４，（８） ［４】温家宝．全国应急管理工作会议上的讲话 【Ｎ】．人民日报，２００５—７—２２． 【５】张新梅，陈国华．我国应急管理体制的问题 及其发展对策的研究【Ｊ】．中国安全科学学报 ２００６．２（２） ［６】许文惠，张成福．突发事件状态下的政府管 理［Ｍ１．中国人民大学出版社，２００８ ｆ理观察・ ｏｏ’年’’月 ｆ